La presentación que hará esta noche el presidente Javier Milei del proyecto de Presupuesto de gastos y recursos de la Administración Nacional para el ejercicio 2026 renueva el viejo debate en torno de una iniciativa que en teoría es la más importante para un gobierno, pero que en los hechos deviene en un texto que termina totalmente desdibujado, a fuerza de modificaciones por parte del Poder Ejecutivo.

Desde que la Constitución de 1994 validara la utilización de los Decretos de Necesidad y Urgencia para que los gobiernos de turno avanzaran con modificaciones al Presupuesto que fueran más allá de cuestiones básicas de administración y funcionamiento, el total de intervenciones del Poder Ejecutivo -sin contar las hasta ahora cinco prórrogas- representó el equivalente al 771,2%.

De esta forma, en los últimos 31 años hubo ocho “presupuestos fantasma” que se aplicaron sin intervención previa del Congreso, transformado lo que tradicionalmente se conoció como “ley de leyes” en un “DNU de DNUs”, a razón de uno cada cuatro años.

 

Uso y abuso

 

Esa anomalía relativiza la importancia real de la presentación de un proyecto de ley de Presupuesto, así como la de su sanción, más allá de su trascendencia en teoría, en una tensión entre el “ser” y el “deber ser” en el que los asuntos fiscales pasan a niveles éticos y morales.

Las modificaciones presupuestarias están admitidas en la ley 24.156 de Administración Financiera, pero en la práctica la aplicación de esos cambios devino en un “abuso”, según la apreciación de Marcos Makon, autor de esa ley cuando se desempeñaba como subsecretario de Presupuesto.

“La Ley de Administración Financiera permite los DNU para verdaderas urgencias como calamidades públicas, terremotos, incendios. En los hechos los decretos serán de necesidad, pero de urgencia… En la mayoría de los casos no lo son”, sostuvo al ser consultado por BAE Negocios quien también fuera el primer director de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) y presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).

 

Para el repaso de las modificaciones presupuestarias que se aplicaron a partir de la reforma constitucional de 1994, hay un aporte invalorable de los investigadores Gustavo Sibilla y Jorge Vega, quienes en su trabajo "Estudio sobre la discrecionalidad presupuestaria a nivel nacional en Argentina” dieron el puntapié inicial para el análisis de la situación.

 

Las razones

 

Los motivos de ese abuso de la intervención del Poder Ejecutivo son varios, pero podrían resumirse en tres principales:

. La inflación: los proyectos de ley de Presupuesto suelen estar basados en supuestos macroeconómicos que sobrevaloran las estimaciones de recaudación y subestiman las previsiones inflacionarias, una costumbre que se potenció a medida que los precios al consumidor fueron acelerando su aumento.

El seguimiento año por año de las modificaciones presupuestarias es aleccionador al respecto, ya que fueron incrementándose en consonancia con la aceleración de la inflación, al punto que se dio la paradoja de que el propio Milei -más allá de sus declaraciones en contrario- haya sido el presidente que aplicó el mayor porcentaje de cambios en 2024 con un 138,7% a un Presupuesto que, además, era una prórroga de la ley aprobada para el ejercicio anterior.

 

En las subestimaciones de la inflación hay una razón que muchos secretarios de Hacienda admiten en privado pero jamás reconocerían en público: se teme que la presentación de un proyecto con la verdadera pauta inflacionaria que se espera lleve a una toma de posiciones de los operadores económicos, alentando las remarcaciones por adelantado.

 

Cómo hacer previsiones Las dificultades de proyección: 

Un presupuesto es una previsión y la Argentina es un país imprevisible. No hay más que confrontar las proyecciones de inflación, PBI y paridad cambiaria de los consultores recopilados en el REM con los datos posteriores de la realidad. Sin ir más lejos, horas antes de la presentación del proyecto de ley se elevó de 8 a 9 el número de ministerios.

El caso más extremo se tuvo a principios de siglo, cuando el entonces ministro de Economía, Domingo Cavallo, presentó un proyecto de Presupuesto 2002 con una pauta de crecimiento del PBI del 7,5%, cuando en realidad se retajo un 10,9%. A valores actuales, una diferencia de USD 110.000 millones.

Los cambios políticos: 

En cualquier democracia normal, un presidente asume con un presupuesto sancionado durante la gestión de su predecesor, que incluso puede ser de otra fuerza partidaria. Eso no representa inconvenientes significativos, pero en la Argentina implica entrar en una dimensión desconocida. No por casualidad, entre los porcentajes más elevados figuran los de 2016 (cambio de Cristina Fernández de Kirchner a Mauricio Macri) a 2020 (de Macri a Alberto Fernández, además con decreto de prórroga) y, como ya se señaló, 2024 (de Fernández a Milei, también con prórroga).

 

Puede haber más cambios

 

De esa conjunción de factores surge como resultado una suma de modificaciones acumuladas que hasta la última del jueves pasado, con la Decisión Administrativa 23/2025, completan un total del 771,2%. 

Pero ese total es forzosamente provisorio, aún quedan tres meses y medio para que finalice 2025 y la experiencia indica que el grueso de las modificaciones se aplican en el último trimestre, a medida que los recursos inicialmente estimados quedan desfasados. 

En ese contexto, Milei presentará un proyecto de ley de Presupuesto con dos circunstancias que no tienen antecedentes: es el primer presidente que prorrogó dos veces consecutivas una misma ley y, además, desde el primer día de su gestión viene aplicando prórrogas de una iniciativa que presentó el entonces ministro de Economía Sergio Massa, quien luego fuera su adversario en las elecciones de 2023.